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中国铁路改革与重组模式第三种选择万芳

发布时间:2020-02-14 12:26:39 阅读: 来源:护腕厂家

中国铁路改革与重组模式:第三种选择

[摘要]本文首先指出了中国铁路改革与重组特有的目标和任务,然后在分析中国铁路改革与重组两种流行方案的基础上,重点讨论了改革与重组所涉及的主要因素及一个相关模型,认为中国铁路改革与重组模式可以考虑第三种选择,并提出了相应的改革与重组步骤。

[关键词]铁路/改革/重组

一、中国铁路改革与重组的目标和任务

与诸多西方国家不同,中国的铁路改革并不仅仅是放松管制、引入竞争。在西方国家,特别是美国、澳大利亚等国,铁路是由私人投资建设起步和发展起来的。在一些国家,虽然由于需求不足、经营不善等原因,政府从私人手中接管了铁路运输企业,但仍然保留了商业化运作的传统。在此基础上,考虑到铁路自然垄断的特点,政府曾在不同程度上对铁路行业实行管制。近二三十年来,鉴于美国等国良好的实践效果,放松管制成为西方国家铁路改革的主导性潮流。而中国的铁路改革则要从“创造企业”开始。要引入竞争,首先要有合格的企业。在政企不分、政资不分、政监不分的起点上,通过一系列的改革,分离出与市场经济相适应的企业、政府和监管者及其他相关主体,并在这些主体之间形成合理关系。不进行实质性的改革,重组将不可能取得有意义的进展。在这个意义上说,中国铁路的改革和重组有如下的目标和任务。

1实行政企分开、政资分开

政企分开是铁路体制改革的前提性和基础性工作。现行的“政企合一”铁路运输管理体制,使得铁路运输企业难以形成自主经营的市场主体,企业的积极性和创造力受到抑制,企业的预算约束软化,生产组织缺少活力和灵活性。因此,理顺政府和企业的关系,确立自主经营的市场主体是铁路改革的首要工作。一方面,要根本转变政府职能,将目前集“行业管理”、“所有者代表”和“生产经营”三种职能于一身的政府体制进行改革,实行政企分开、政资分开;另一方面,要剥离非主营、非生产性资产,对国有铁路企业进行公司化改造,打破过去“大一统”、“大锅饭”的格局。

2打破行业垄断,在铁路内部可竞争环节引入竞争

在遵循市场规律的基础上,按自然垄断与可竞争环节进行分解,在综合权衡交易费用和竞争性的基础上,合理确定企业的边界以及企业之间的交易方式。在自然垄断环节加强政府监管,强制性要求其公平开放路网设施;在竞争性环节,则要建立有利于竞争的市场准入规则,发挥市场在资源配置中的基础作用,提高资源配置效率。

3形成基于市场的投资激励机制

在现行的体制下,由于没有形成市场化融资机制,铁路建设长期依靠国家投入,难以形成吸引多元化投资共同发展的局面,在相当程度上制约了铁路的快速发展。改革应通过放宽市场准入限制和创造有效的市场机制,引导社会投资,形成保证和推动铁路运输业持续发展的动力机制,实现在国家规制下能够充分调动社会各方面积极性、多元化投资共同发展铁路运输业的新局面。

4建立高效的政府监管制度

按照监管职能集中统一的原则,组建独立的监管机构;按照依法监管、公开透明的原则,形成行之有效的监管规则。重点对垄断环节的价格和公平接入,对竞争环节的市场秩序进行有效监管。

二、铁路运营模式:比较和选择

1流行的两种主要方案

为了实现上述铁路改革与重组的目标,必须对现有的铁路运营模式进行实质性的变革。国际上存在着多种不同的铁路运营模式,在理论层面上,则有更多的组合分类。在国内,对打破铁路系统政企合一的垄断体制,在可竞争的环节引入竞争,主要流行着如下两种方案:一是“网运分离”,即“纵切”方案。对原有的垂直一体化(既包括垄断业务也包括竞争业务)垄断结构按照竞争环节和自然垄断环节进行拆分,实行路网基础设施(自然垄断环节)同运输业务(竞争环节)的纵向分离,在客、货运市场引入有效竞争,对路网实行严格管制。这一方式在英国、瑞典等国家得到应用。二是“多区域公司”,即“横切”方案。在一个国家范围内,组建多个区域性的垂直一体化公司,公司之间相互开放路网。日本、美国的铁路体制都可归类为此模式。尽管在形式上有所不同,日本是客网合一,美国是货网合一,但其本质仍然具有垂直一体化的特征,尤其是主要使用者拥有路网设施的形式更强化了这一特征。只不过垂直一体化的结构被缩小到区域的范围内。

对以上两种方案,可以从竞争效果、管制质量和成本、一次性转换成本、范围经济、投资激励、经济和社会利益等角度进行评价。总体上看,网运分离的主要优点,是可以为网上的运营商提供一个公平竞争的基础平台,但路网基础部分的自然垄断特点是无法改变的,特别是当路网基础部分由一个全国性的公司进行经营时,自然垄断与行政性垄断的叠加几乎不可避免,这种叠加的垄断将会具体表现在收费、服务质量等方面。未来的管制机构能否对这种垄断形成有效约束,也是值得怀疑的。一种经济组织的内在激励机制与外在的强制较量时,天平往往会向前者倾斜。可以说,网运分离在打破了一种垄断(网上运营的垄断)的同时,依然保留了另一种垄断(路网基础的垄断)。网运分离的另一个突出弊端是,“网”和“运”之间存在较高的交易费用。在运输数量和频率上升的情况下,交易费用可能呈正相关变动。虽然可以通过协调机制的改进使交易费用有所下降,但与网运垂直一体化的体制相比,交易费用通常是较高的。网运分离模式的第三个缺陷表现在吸引新投资者上。在路网基础由一个全国性公司独家经营的情况下,由于业务量大、盈利前景好的部分无法与其他部分区别开来,将会使引入新的投资面临很大困难。

网运合一、采取垂直一体化结构的区域公司在降低网运之间交易费用方面具有优势,因为将外部的市场交易关系转变为企业内部的结算关系。如果多个区域性的网运垂直一体化公司存在,这些公司之间的竞争可以产生积极效应,尽管这种竞争更多地表现为地域间的间接竞争。与这一优点直接对应的是其缺点:如果不存在足够的外部竞争,在网运合一公司的“领地”内可能出现较强的铁路运输的垄断。网运合一公司更明显的缺陷是对外的封闭性,具体地说,就是所谓“通路权”问题,这类公司不向其他公司开放其拥有的路网基础,或者在开放时伴随着诸多麻烦,以致产生另一类交易费用。在国际上,铁路建设以私人的垂直一体化公司起步的国家,开放“通路权”,进而形成全国统一铁路网络基础设施,始终是最棘手的难题。

对网运分离和区域公司两种方案的比较,基本上是将两者作为相互对立的模式进行考虑。其实,我们所面临的是困难的选择,因为没有一种模式是完美的,或者说是没有较明显缺陷的。

2一个两因素的分析模型

严格地说,离开一个国家的特定情景,讨论网运分离或网运合一几乎没有意义。关于网运分离或合一的争论,其实是一种表层性的争论。在深一个层次上,我们首先注意到,不同运营模式的争论实际上是收益成本的权衡。决定收益成本的因素部分地与运营模式有关,部分地与一个国家铁路运输的特定自然和技术状况有关;其次,决定收益成本的因素多样而复杂,但仍然有可能找出主要或重要的因素予以分析,并引出对一个国家铁路运营模式有价值的判断。在以下的分析中,我们将主要考虑两个重要因素:一是特定铁路运输线路的“竞争性”;二是网运之间的交易数量和频率。

(1)铁路运输的竞争程度。假设一位乘客从A 城到B 城,可以有多种选择:①火车或火车之外的其他交通工具,如汽车、飞机、轮船等,即不同运输模式之间的竞争;②如果他只能乘坐火车,可能仍有两条由不同铁路公司经营的线路可供选择,即平行路径间的竞争;③如果两条铁路路线有相同的出发地和不同的目的地,但该两目的地是位于相同的地理市场中,那么这两条铁路路线即是在相同的地理市场中竞争。也就是说,这位乘客既可到达B 城,也可到达C 城,在这两个城市均可达到自己的目的。这种形态的竞争可称之为“目的地市场竞争”。即使B 、C 两城不是处于同一地理市场中,在延长了的市场链条上,仍然可以发现某种程度的竞争关系。铁路运输的竞争性通常较人们的直观印象要更强一些。观察和判断这种竞争性需要将较多的相关因素纳入视野。

(2)交易数量和频率。这里主要考虑的是路网基础与网上运输之间的交易行为。之所以考察交易数量和频率,是因为它们是决定交易成本的主要因素。交易的数量大、频率高,交易成本相应增加,如果采取网运分离运营模式,将会放大交易成本;反之,交易数量少、频率低,交易成本相应降低。交易数量和频率是两个有联系但应区别开来的概念。数量大小直接与运输方向路网基础方的付费相关。重载列车或许运输的次数相对较少,但运量较大。另一种情景是,在运量相同的情况下,运输次数较多,即交易频率较高,比如在欣欣向荣的两个城市之间,城际列车每次运送的旅客人数不多,但车次频繁。交易频率高,意味着运输方与路网基础方之间协调成本较高。也就是说,在交易数量相等时,交易频率较高所引起的成本要大于交易频率低的成本。

(3)两因素模型。这里,我们主要考虑铁路运输竞争程度与交易数量和频率两个因素,同时兼顾其他相关因素,构造一个铁路运营模式选择模型。在图1中,我们主要考虑竞争程度与交易数量和频率两个因素。在分析运营模式选择时,将同时考虑规模经济、范围经济等因素。

在B 区域,铁路运输线路的竞争程度和交易数量、频率都较高,前者使网运合一的区域公司不会处于垄断状态,而后者则要求以网运合一模式降低交易成本。在这种情景下,选择网运合一的区域公司模式是最少有争议的。

在C 区域,竞争程度与交易数量、频率均较低,如果采取网运合一的区域公司模式,一方面将会出现较强的垄断现象,另一方面较小的运量难以使网运合一的区域公司达到规模经济要求。网运分离模式将会促进网上运输的必要竞争,同时跨区域经营、具有规模经济特点的运营公司可将该区域作为其业务的一个组成部分。所以,在这种情景下网运分离模式具有明显优势。

在A 区域,竞争程度较高,但交易数量、频率较低。是否采取网运合一的区域公司模式,将取决于在运量较小的情况下能否使公司盈利,使经营具有可持续性。实际经验中也有网运合一公司的成功例证,如某些线路建设投资和运量都不大,但仍可维持运营的支线线路公司。如果网运合一的区域公司无法长期支持,那就只好采取网运分离模式。

在D 区域,竞争程度较低,交易数量、频率则较高。在这里,交易数量、频率的重要性进一步提高了。如果交易数量、频率足够高,可以支持一个运输公司满足规模经济的要求,同时管制机构能够有效约束可能出现的垄断行为,采取网运合一的区域公司模式不是不可以选择的。反之,如果上述条件得不到满足,采取网运分离模式的理由会更多一些。

四个区域的分析集中表达了这样一个思想:合理的运营模式必须是“因地制宜”的,不存在适合全国的统一模式。以上分析主要是着眼于某个特定的区域而展开的。然而,不论特定区域采取何种运营模式,都有一个在全国范围内互联互通的问题,或者说全国范围的“通路权”问题。这个问题不仅对网运合一的区域性公司而言,对实行网运分离模式也非无的放矢。如果路网基础部分不是全国性的,而是区域性的,那么在区域性网络基础公司之间,也将有“通路权”问题。从经济学的角度说,“通路权”主要涉及的规模经济、范围经济和降低交易成本问题(例如,一个网运合一的区域公司使用另一个同类性质公司的路网基础部分,也是一个“网”与“运”的交易问题)。如果不解决好路网基础的全国性“通路”问题,整个铁路运营模式改革是不可能成功的。

3第三种选择:网运分离+区域公司

在网运分离与垂直一体化区域公司问题上的争论,往往强调两者之间的区别乃至对立。而在实际经验中,两者之间更多地是联系在一起的。美国铁路以垂直一体化的货运公司为主,但美国东部的客运公司(AMTRAK)自身并不拥有线路,与作为线路拥有者的货运公司之间也是“网运分离”的。在日本,客运公司则更多地拥有路网基础,并为货运公司开放“通路权”。在欧洲,各个国家的铁路类似于一个垂直一体化的区域性公司,之所以倡导“网运分离”,实质上是为了解决在整个欧洲的“通路权”问题。澳大利亚的铁路是以州为基础发展起来的,很长时间内互不开放,甚至路轨标准也不统一。联邦政府主要致力于各州之间的开放“通路权”,实际上实行各州之间在网运分离基础上的互通。

在中国铁路运营模式的改革问题上,选择某个单一模式是最简单的,但很可能是不合理和不负责任的。在以上分析基础上,我们认为,中国的铁路运营模式,可以选择一种“网运分离+区域公司”的混合模式。其要点如下:

在图1中B 区域对应的地区,如中国东部人口稠密、铁路客运量大,具有“不同运输工具竞争”性质的地区,具有“平行路径竞争”性质的货运线路(如由中西部向东部的煤炭运输线路)上,组建网运合一的公司。在某些运量特别大的路段,如沪宁线,可以组建一个以上的网运合一公司。在与图1中A 、C 、D 区域对应的地区,除了为数不多的地区或线路可组建网运合一的公司外,其他地区采取网运分离模式。组建国家路网公司,负责经营全国范围内网运分离条件下的路网基础部分。网运分离部分的网上运输业务,可以由网运合一的区域性客运或货运公司承担,也可组建独立的客运和货运公司,但这样的专业运输公司应当符合规模经济的要求,不宜过小。

在存在若干网运合一区域性公司的情况下,保证全国范围内的“通路权”,是新的铁路运营模式最重要的目标之一。国家路网公司为此将承担特殊责任。为了在“通路权”问题上形成长期稳定的激励机制,应当通过法律规定国家路网公司强制性地拥有网运合一区域公司一定比例的股权(如20%),也可采取双方相互持股的方式。从有利于吸引新投资、提高管理效率等角度考虑,国家路网公司在某些地区可设分公司或子公司,但在路网使用上必须是统一的。设立国家铁路调度中心,负责全国铁路运输的必要协调与组织。

商业性与公益性业务分开。在路网基础性质确定的基础上,对公益性路网基础部分,有两种方案可供选择。一是在国家路网公司内部设立公益性路网部门,进行独立核算,不搞交叉补贴。二是设立专门公益性路网公司。对公益性运输业务,原则上不设专门的运输公司,而由商业性运输公司承担,国家设立公益性业务补贴基金。公益性业务在独立核算、明确责任、引入必要激励和约束机制的基础上,由公益性补贴基金进行必要补贴。

吸引新的投资者。不论是网运合一的区域性公司还是国家路网公司(或者其中的子公司)、专业性客货运输公司,都应开放投资,吸引社会上多种渠道的资金投入铁路建设,具备条件的应争取成为上市公司。对外开放投资,引入新的投资者,一方面可以融集铁路建设资金,另一方面将有利于企业产权结构和内部治理结构的改进。

包括了上述要点的运营模式融入了网运分离和网运合一两种模式的优点,结合中国特定的自然和技术状况,使之融合在统一的框架之内。具体地说,这一模式有如下优点:在具有竞争性、运量较大的区域或线路上,组建网运合一的公司,在降低交易成本的同时,将大大提高企业活力;通过建立全国性的路网公司,建立路网公司与网运合一公司之间利益共享的股权结构,以及设立全国铁路调度中心等,在引入竞争的同时将能够有效保证全国范围的“通路权”,实现铁路运输中的规模经济和范围经济,降低在“通路权”问题上的交易费用;该模式具有较强的开放性和包容性,能够依据铁路建设和运营中的情况变化,选择不同的组织和体制架构;该模式中较灵活的组织形态,特别是在业务量大、发展前景广阔的地区或线路组建网运合一的公司,将会大大增强社会投资者的吸引力;该模式中的主要组织实体,与现有的组织实体存在较好的对应性。例如,全国路网公司可在铁道部相关机构的基础上改组而成;东部沿海地区铁路客运量大的地区的铁路局,可以成为未来一体化客运公司的基础,等等。这样,将有利于降低运营模式转换的一次性成本。

体现了以上优点的新运营模式,将会优于单一的网运分离(垂直分割)模式,或单一的区域公司(垂直一体化加水平分割)模式,也会显著优于将路网部分分为两个公司的网运分离方案。

三、改革与重组的步骤

在确定运营模式以后,必须以足够的力量对现有和潜在的客货运市场及流量进行细致、精密的调查和计算,并做出适当的财务评估。考虑到中国铁路状况的高度复杂性和未来发展的不确定性,这将是一项艰巨的工作。在做好此项工作的基础上,铁路的改革和重组可按以下步骤展开。

1第一阶段:铁道部初步改革,组建客运一体化公司

在现有铁道部的基础上,分别组建国家铁路控股公司和国家铁路监管委员会,将铁路发展规划和政策等政府职能转移至相关的政府部门,如国家计委。国家铁路控股公司承接现有铁道部的铁路经营业务,国家铁路监管委员会则专事监管职能。在铁路客运量大且发展潜力可观的地区或线路,考虑到规模经济、范围经济的要求,组建若干个网运一体化的客运公司。考虑到原有的投资来源、国有资产中央和地方两级行使出资人权利的架构以及未来的发展需要,客运公司应形成适当的多元化的股权结构和相应的内部治理结构。初期,国家铁路控股公司持有的股权可能占较大比例,以后可逐步减持至为保证“通路权”而要求的持股比例。公司成立后,应尽快向社会开放投资,吸引新的投资者,促进股权结构的优化,加快现代公司制度的建设和完善。条件具备者应争取上市融资。国家铁路监管委员会要对客运公司的业务活动进行必要监管。一体化客运公司的组建具有试点性质,同时由于中国铁路客运所占比重较高,而客运量大的地区和线路率先组建一体化客运公司,实际上使整个铁路运输量中一个相当大的比例进入了新的运营模式。

2第二阶段:组建网运一体化的货运公司,在其他地区实行网运分离的基础上组建国家路网公司

对货运量大的线路,在兼顾规模经济和范围经济要求的前提下,组建若干个网运一体化的货运公司。货运公司在股权结构、吸引新投资者、建立现代公司制度、接受监管等方面,应遵循与客运公司大体相同的原则。在未建立网运一体化客运和货运公司的区域,实行网运分离模式,路网基础部分进入国家路网公司。在已设立的一体化客运和货运公司延伸经营的基础上,网上运输部分是否需要再设立专业性的客运或货运公司,要依据当时的具体情况而定。在对相关资产进行必要整合后,国家铁路控股公司转为国家路网公司。建立相对独立的国家铁路调度中心。按照改革后的国有资产管理体制的要求,国家路网公司与中央国有资产管理机构之间形成适当的委托—代理关系。

3第三阶段:巩固、完善、提高

在新的运营模式大体框架确立以后,将会有一个磨合适应期。在这一时期,要理顺各方面的关系,着力于巩固、完善、提高,如加强和完善各类公司的产权结构、治理结构和内部管理制度,解除国有企业的诸多历史包袱;充实和完善铁路监管内容、程序和方法;以国家路网公司和国家铁路调度中心为依托,提高全国范围内路网的通行效率;完善对公益性业务的补贴方式;建立并完善国有资产的管理经营体制等。经过一个适当长时期的努力,使新的运营模式能够较为顺畅地运行,并逐步显示出优势。

〔参考文献〕

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〔2〕黄民:《“十五”时期铁路发展思路》,载于国研网www.drcnet.com.cn ,2000年。

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〔7〕杰里米·阿塔克等:《新美国经济史》,北京,中国社会科学出版社2000年版。

〔8〕柯武刚、史漫飞:《制度经济学》,北京,商务印书馆2000年版。

[作者简介]刘世锦,国务院发展研究中心产业经济研究部部长,研究员,经济学博士。查阅:已获批28个城市的轨道交通线路规划详解图(更新中)查阅:2012年全国各省市城市轨道交通项目概览(更新中)查阅:城市轨道交通中标企业

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